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来源：“江苏现代咨询”公众号

作者：PPP事业部 解定骏

作者简介：解定骏，系现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部高级项目经理。

摘要：智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。本文基于智慧城市建设与PPP模式的相关原理，阐述了采用PPP模式建设智慧城市项目的必要性和可行性，对智慧城市建设项目与PPP模式结合过程中的相关问题进行深入探讨研究，并提出相应的解决方式。

关键字：PPP模式 智慧城市

智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。建设智慧城市，对加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化融合，提升城市可持续发展能力具有重要意义。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中指出在科技领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。笔者认为，采用PPP模式建设智慧城市项目具必要性和可行性，需要政府方和社会资本方共同努力，提高采用PPP模式建设智慧城市运作效率，以实现拓宽融资渠道、缓解财政压力等目的。

一、智慧城市的核心技术及应用现状

智慧城市的核心技术包括物联网、云计算、大数据等。其中物联网技术是智慧城市建设的基础，通过物联网技术的应用实现智慧城市的互联互通、协同共享。物联网技术具体在智慧城市中的应用包括智能农业、智能电网、智能交通、智能物流、智能医疗、智能家居等。

物联网的智能处理需要依靠先进的信息处理技术，其核心就是云计算。云计算作为一种计算模式，其重要特征就是资源整合，提供强大的应用支撑能力。传统模式下，各部门系统均按照自己的思路和规划进行建设，缺乏统一规划和协调，已建设的信息系统形成相互独立，互不兼容的“信息孤岛”。通过云计算技术可以连接这些“信息孤岛”，收集整理各种基础数据，再对政务数据、社会数据、互联网数据进行比对清洗和规范化，建立统一的基础数据库。然后通过大数据分析，一方面对政务管理、城市运行管理提供支持，另一方面在旅游、交通、教育等领域进行商业性开发。

二、应用PPP模式建设智慧城市的必要性和可行性

（一）应用PPP模式建设智慧城市的必要性

1、减轻财政压力，开拓融资渠道。

智慧城市是一个复杂的系统工程，需要大量的资金投入，根据《中国智慧城市建设发展前景与投资预测分析报告》预测显示，未来10年我国智慧城市建设相关投资有望超过2万亿元，传统的政府投资建设模式已经不能满足需求，采用PPP模式建设智慧城市，可以凭借社会资本的专业化运营经验、商业开发拓展能力，有效拓宽项目投融资渠道，减轻政府财政压力。

2、利用先进技术，提高运营维护效率。

智慧城市建设属于高新技术行业，项目的后期的运营维护对技术要求高。传统模式下政府后期将面临较大运营维护压力。采用PPP模式将投资、融资、建设和运营维护统一打包，通过充分竞争的方式引入社会资本参与，有利于引导社会资本从项目全生命周期的角度，统筹考虑建设和运营维护工作，利用其先进技术和管理经验，提高项目建设和运营维护的效率与质量。

3、节约财政资金，避免重复建设。

传统的信息化项目主要由政府直接投资，导致部门间各自为政，出现重复建设、重复开发、建设水平不高、处理能力不强等问题。而采用PPP模式，统一规划、打包多个项目进行整体建设，不仅为政府节省了咨询的时间，更重要的是节约了财政资金，避免了重复建设。

（二）应用PPP模式建设智慧城市的可行性

1、政策环境的逐渐成熟，为采用PPP模式建设智慧城市提供了政策支持。

2013年8月8日，国务院《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》提出在有条件的城市开展智慧城市试点示范建设。各试点城市要出台鼓励市场化投融资、信息系统服务外包、信息资源社会化开发利用等政策。鼓励各类市场主体共同参与智慧城市建设。

2014年8月27日，国家发改委、工信部等八部委联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》指出，鼓励建设和运营模式创新，注重激发市场活力，建立可持续发展机制。鼓励社会资本参与建设投资和运营，杜绝政府大包大揽和不必要的行政干预。

2015年8月31日，国务院《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》中提出，建立市场化的数据应用机制，在保障公平竞争的前提下，支持社会资本参与公共服务建设。鼓励政府与企业、社会机构开展合作，通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式，依托专业企业开展政府大数据应用，降低社会管理成本。

通过一系列文件的出台可以看出，在国家政策的支持下，国家鼓励社会资本参与智慧城市项目的建设，依托专业企业开展智慧城市建设，以提高运营效率，降低管理成本。

2、广泛的建设需求，为应用PPP模式建设智慧城市奠定了市场基础。

《中国智慧城市建设发展前景与投资预测分析报告》预测未来10年我国智慧城市建设相关投资有望超过2万亿元，涵盖智能交通、公共安全、数字城管、智慧医疗等解决方案市场。自2010年以来我国智慧城市建设投资保持年均14%左右的增速，并且《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也提出推进智慧城市建设，可以预测未来智慧城市行业的建设投资仍将持续增加。

根据财政部政府与社会资本合作中心的数据，截止至2017年1月31日，智慧城市类型的PPP项目共有97个，其中有18个项目已经在执行阶段，14个项目正在采购阶段。根据未来智慧城市的建设投资规模，未来还会有更多智慧城市的建设选择应用PPP模式。

3、大量试点城市的推广，为应用PPP模式建设智慧城市积累了丰富的经验。

为贯彻党的十八大精神，推行新型城镇化建设，住建部自2013年至2015年，公布了三批共290个国家智慧城市试点城市。据国家新型智慧城市建设部级协调办秘书处秘书长单志广统计，发改委、住建部、工信部、交通部、科技部与国标委、国家旅游局、国家测绘局等部门组织的智慧城市相关试点共597个。

为了推动智慧城市的健康发展，2016年11月22日，国家发展改革委、中央网信办、国家标准委联合发布《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》，同时下发《新型智慧城市评价指标（2016年）》等相关附件。国家部委将依据该评价指标体系对各地试点的智慧城市项目进行评价，到2018年底分类筛选100个国家示范性新型智慧城市。

由此可见，国家为了推动智慧城市的的健康发展，在开展大量的试点城市建设的基础上，逐步对试点城市进行绩效考核，为智慧城市建设采用PPP模式积累了丰富的经验。

三、采用PPP模式建设智慧城市的具体模式

目前在智慧城市建设中采用的PPP模式主要为BOT模式，根据项目的具体情况，也有项目采用BOO、ROT等模式，以下以BOT模式、回报机制为可行性缺口补助为例，对采用PPP模式的参与主体和运作方式进行阐述。

图1：PPP运作方式

采用BOT模式运作，由政府指定出资代表与社会资本共同出资设立项目公司，在约定期限内由项目公司负责项目的投资、建设、运营；合作期限结束后，项目公司将全部资产及相关资料完好、无偿的移交政府或其指定的相关部门。运营期内，项目公司向使用者提供信息化服务，并通过使用者付费模式获得收益，使用者付费不足以覆盖项目投资及运营部分，由政府支付可行性缺口补助。

四、采用PPP模式建设智慧城市中存在的主要问题

（一）政府部门开放数据的积极性低，项目公司获取数据的难度大

大数据的基础是政务数据，而政务数据需要将各委办局独立的数据资源进行整合，包括纸质资料、WORD、EXCEL等。采用PPP模式进行智慧城市建设，由政府授权的实施机构选择社会资本，并授予其成立的项目公司特许经营权。项目公司虽然有强大的技术能力能够实现数据采集、处理、整合，但是若没有相关政府部门负责协调，项目公司获取数据难度较大。

（二）项目信息安全问题突出，数据存在安全隐患

大数据的资源中，不仅有政府部门的涉密、非涉密的信息，还有大量的用户的信息。若项目公司技术水平不够、安全体系不健全，很有可能在数据的收集、存储、管理与使用等方面出现问题，造成隐私泄露，甚至政务泄密。

（三）项目商业性开发较少，政府仍将面临较大的财政支出压力

PPP模式中的回报机制主要指社会资本取得投资回报的资金来源，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种支付方式。目前很多智慧城市项目存在完全没有经营性收入或者是经营性内容太少的现象，最终都是以政府付费或可行性缺口补助的方式让社会资本收回投资成本、获得合理收益，这导致政府未来仍将承担较大的财政压力。

（四）项目前期工作质量层次不齐，影响项目建设质量

根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的要求：新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》也要求：可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。

根据上述相关文件的要求，并按照PPP项目的工作流程，PPP咨询公司实施方案的编制一般需要以可行性研究报告作为基础，此时项目的部分前期工作（主要指顶层设计与可行性研究报告）通常已经由政府方完成，社会资本只能按照政府要求的既定框架进行细化并不能做实质的变更，所以前期工作的质量将直接影响项目未来的建设质量。但在前期工作中有一些咨询公司，可能会把一个城市的方案照搬到另一个城市，导致各个城市的智慧城市千篇一律，并没有按照当地的区域规划、专项规划及相关政策去制定符合当地实际情况的方案，导致项目的建设从还没开始就已经落后，无法达到智慧城市建设的前瞻性、先进性和实用性等要求。

五、提高采用PPP模式建设智慧城市运作效率的合理建议

（一）提高政府部门的协调参与力度，为项目公司数据获取提供必要的行政支持

针对项目公司获取数据难度较大的问题， 本文建议应由政府主要领导牵头成立一个有着较强技术能力的机构作为项目的实施机构，可将原有的网信办、信息办、政务办等机构的职能整合到一个机构，在市委、市政府的共同领导下，对数据资源交换进行统一管理。同时，建议建立政府各有关部门主要领导参加的协调小组，明确有关部门的主管领导与联络员，定期召开领导小组会议。听取实施机构与项目公司的汇报，研究部署下一步工作，现场解决问题。

政府方还可以制定本地的数据资源共享管理办法，以加快数据共享和智慧城市建设步伐。目前，南京市、无锡市、兰州市、鄂州市均已依据国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》出台了相应的文件。

（二）进行多方面、多层次的进行信息安全管理，降低信息泄露的安全隐患

首先，项目公司应严格执行国家信息安全等级保护制度、分级保护制度和信息安全审查制度，建立良好的安全管理体系，完善的安全运行管理机制，保障智慧城市的正常运行。

其次，实施机构及其他有关部门应加强对项目公司的监督，建立合理、有效的绩效考核机制，在不影响项目公司正常运营的情况下，组织专家及有关部门的人员对项目公司进行常规、临时考核。

最后，项目公司应建立有效的突发事件处理机制，当发现可能出现信息泄露的情况时，应及时妥善处理，将危害控制在最小的范围，同时对相关责任人进行处罚，避免事故再次发生。

（三）挖掘智慧城市的盈利点，提高项目商业运营开发力度

根据智慧城市的建设情况，前期由于数据采集尚不全面、不完整，缺乏开发基础，导致前期收益可能较少，但是经过一段时间的数据累积之后，项目公司可在保障数据安全、政府部门的允许和监管下，通过对数据的分析进行适度的商业性开发，从而获取可观的收益，例如智慧停车、智慧社区、智慧医疗、智慧教育、智慧旅游等应用。这样一方面可以激发社会资本的主观能动性和创造力，另一方面也可以减轻政府方的财政支出。

以智慧停车项目为例，项目公司在收取停车费用的同时，可以将车主、车辆型号、车辆牌照、车辆颜色、车辆图像、车辆进出场时间、停车位置、停车费用等数据在汇总在云中心，并且将云中心与交警部门指挥中心、交通管理平台对接，实现数据交换与共享，后期可以在政府的允许和监管下，对于该部分数据进行交易，产生相应的回报。政府方可相应制定配套的停车管理办法，将停车人恶意逃费的信息纳入本市个人信用征信系统，以保护社会资本获得合理回报。

（四）提高项目前期工作咨询机构的选择标准，加强项目前期工作的审核力度

面对项目前期工作质量参差不齐的现状，本文建议政府方在采购阶段，一定要选定行业领先的咨询机构，做好项目的前期工作。对于咨询机构的选择，不能简单的考虑投标人的人员、信誉、业绩，应深层次的考虑项目的执行、落地情况。首先，项目团队的人员（主要指项目经理）除了拥有相关经验或者执业资格外，是否真正参与了项目的全过程，是否有协助业主申报成功国家部委的试点城市的经验，业主对其提供的咨询服务是否满意；其次，公司的业绩除了提供中标通知书或者服务合同外，还应提供项目的执行情况、业主评价，以及相关项目在当时是否处于行业领先的资料；最后，还得考虑咨询机构的专家团队，咨询成果除了经项目团队、公司内部审核外，还应组织公司的外部的专家进行评审。强大的专家团队，不仅有助于提出新的解决方案，还能有效避免设计偏好及习惯性思维等问题发生。

综上所述，在智慧城市建设中采用PPP模式已具备一定的可行性和必要性，但在实际运作中仍存在一些问题，需要政府方和社会资本方共同努力，从而真正实现政府与社会资本合作，以实现拓宽融资渠道、缓解财政压力、提高运营效率的目的。

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